【金融博览】熊启跃┃巴塞尔协议Ⅲ对银行业有何影响

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2008年国际金融危机后, 巴塞尔委员会推出了以巴塞尔协议Ⅲ为核心的系列改革措施。巴塞尔协 议Ⅲ的实施对全球银行业产生了深远影响。中国一向积极推动巴塞尔协议Ⅲ的落地。作为间接融资主导的经济体和信贷增速较快的新兴市场国家, 中国在实施巴塞尔协议Ⅲ方面仍面临一定挑战。监管机构和商业银行应共同努力稳步推进实施。

针对2008 年国际金融危机中金融 监管政策暴露出的不足,巴塞尔委员会推出了以巴塞尔协议Ⅲ为核心的系 列改革措施。巴塞尔协议Ⅲ的实施可分为两个阶段,各阶段实施重点存在着明显差异。

2010 年,巴塞尔委员会发布《巴塞尔协议Ⅲ : 为更具弹性的银行和银行体系建立全球监管框架》( 以下简称巴塞尔协议Ⅲ(2010 年版))。巴塞尔协议Ⅲ(2010 年版)的改革重点主要包括描述不同层级资本特征,强化资本损失吸收功能 ;提高资本金数量和质量的要求,推出覆盖表内外风险暴露的杠杆率监管要求 ;从宏观审慎视角提出逆周期资本缓冲、全球系统重要性银行(G – SIBs)和国内系统重要性银行(D-SIBs)附加资本缓冲要求;扩大风险加权资产覆盖范围,在覆盖信用风险、市场风险、操作风险的基础上,纳入资本市场风险、流动性风险、系统性风险和经济周期风险,加强衍生品、回购及融资融券活动交易对手信用风险和信用估值调整(CVA) 资本要求 ;统一流动性监管标准,提出流动性覆盖率和净稳定资金比率要求等。

巴塞尔协议Ⅲ(2010 年版)主要针对 2008 年国际金融危机中资本金匮乏且吸收能力不足的问题,致力于夯实银行资本金的数量和质量。然而, 巴塞尔协议Ⅲ(2010 年版)忽视了风险加权资产可比性较低导致的资本充足率失线 年,巴塞尔委员会发布《巴塞尔协议Ⅲ :完成后危机改革》(以下称巴塞尔协议Ⅲ(最终版))。巴塞尔协议Ⅲ(最终版)致力于规范风险加权资产计量方法,提升资本充足率可比性,其内容主要涉及信用风险、CVA 风险和操作风险标准法计量方法的调整 ;限制银行部分资产使用内部评级方法 ;提出产出下限要求(Output Floor),要求内评法计算风险加权资产不得低于标准法计算风险加权资产的 72.5% ;此外,提出 G- SIBs 附加杠杆率缓冲要求,附加杠杆率缓冲为 G-SIBs 附加资本缓冲要求的 50%。

作为国际性的监管合作组织,巴塞尔委员会推出的监管政策只有在转化为国内的法规条例后才能产生相应的约束效力。为缓解监管政策落地可能产生的短期冲击,巴塞尔协议Ⅲ在实施过程中设置了过渡期。巴塞尔协议Ⅲ(2010 年版)的大部分政策过渡期设置在 2019 年 1 月 1 日。

目前,所有27 个成员国都已实施巴塞尔协议Ⅲ(2010 年版)中的风险资本监管规则、流动性覆盖率要求、 留存资本缓冲要求、逆周期资本缓冲、 G-SIBs 与 D-SIBs 附加资本缓冲和净稳定资金比率等要求 ;而落实较慢的政策主要包括证券化资本监管框架和基金股权投资资本要求。巴塞尔协议Ⅲ (最终版)多数政策的达标时间设置在 2022 年 1 月 1 日。受新冠肺炎疫情影响,2020 年 4 月,巴塞尔委员会将巴塞尔协议Ⅲ(最终版)的政策达标 时间推迟 1 年至 2023 年 1 月 1 日。整体上看,巴塞尔协议Ⅲ(最终版)实施进展有待提速,其中落实程度较高的政策主要包括 2017 年杠杆率规则、 修订操作风险计量框架、修订信用风险标准法计量框架等 ;而实施进展较缓慢的政策主要包括 CVA 计量框架、 修订市场风险最低资本要求等。

资本充足率稳步提升,提升方式更加依赖分子策略。巴塞尔协议Ⅲ提高了银行资本充足率要求,推动银行资本充足率稳步提升。银行资本充足率等于资本净额/ 风险加权资产,提升资本充足率有提升分子和降低分母两种策略。2008 年国际金融危机前, 借助复杂的风险计量模型和表内外资产腾挪,“做低”风险加权资产(分母行为)成为国际大型银行资本管理的主要策略。巴塞尔协议Ⅲ强化了对银行资本金数量和质量的要求,同时对风险加权资产的计算更为严格,抑制了分母策略的使用空间,全球大型银行资本管理策略逐渐向分子策略转 型。2011—2019 年,核心一级资本超过 30 亿欧元的国际活跃银行(第一组别银行)的资本充足率由 9.11% 升至 17.01%,提升了 7.9 个百分点。其中, 分子策略贡献 4.9 个百分点,贡献率为 63.1% ;分母策略贡献 3.0 个百分点,贡献率为 36.9%。在低利率环境下,全球银行业盈利下滑,内源资本补充能力下降,加强资本工具创新、 提升外源融资能力成为银行资本提升的主要手段,这也促使国际大型银行资本结构的不断调整。2011—2019年, 第一组别银行的核心一级资本在资本结构中占比由 83.4% 降至 76.4%,而其他一级资本占比由 3% 升至 9%。随着巴塞尔协议Ⅲ(最终版)的落地实施,国际大型银行的风险加权资产面临较大的上升压力。2019 年,G- SIBs 平均风险加权资产占总资产的比例在 45% 左右,未来将较大概率上升至 50% 甚至更高水平,将使资本充足率有所下降。

期限错配逐步缓解,流动性状况持续改善。巴塞尔协议Ⅲ改变了 2008 年国际金融危机前流动性监管主要关注存贷款匹配的思路。新推出的流动性覆盖率 (LCR) 和净稳定资金比率(NSFR)将同业拆借、回购、资产证券化、影子银行纳入监管。为满足流动性监管要求,银行采取了缩减同业业务,增持现金和政府债券,缩短低流动性资产(如贷款)期限,加大政府、企业和个人存款等稳定资金争揽等策略,资产负债的期限错配压力明显降低。2019 年末,第一组别银行和 G-SIBs 平均 LCR 分别达到 137.6% 和 134.8%, 分别较 2012 年末提高了 14.2 个和 7.8 个百分点。同期, 两类银行的 NSFR 分别为 116.9% 和 118.0%,分别较 2012 年提高了 16.5 个和 15.8 个百分点。2019 年末,第 一组别银行资产结构中 HQLA 的占比已接近 20%,而在 HQLA 的构成中, 具有较强流动性兑付能力的第一级别资产(现金、储备和证券资产)合计占比超过了 83%。虽然在微观审慎层面银行期限错配程度有所减弱,流动性风险抵御能力不断夯实,但与资本监管产生的效应类似,各类银行作出的个体行为最优反应,在宏观审慎层面形成了一些不稳定因素。比如LCR 指标变化呈现出顺周期特征,加剧金融周期波动 ;将流动性创造压力传导给非银金融机构,加剧期限错配压力;加剧了银行对 HQLA 资产的争夺,对债券等金融市场产生外溢冲击 ;改变银行决策行为,“扭曲”货币政策效果。

业务拓展呈现去同业、去复杂性、去全球化趋势。巴塞尔协议Ⅲ提出了 G- SIBs 附加资本缓冲要求,该要求与银行系统重要性得分挂钩,而系统重要性得分则取决于同业资产、同业负债、复杂资产、跨境资产和跨境负债 等指标的相对份额情况。为规避更高附加资本要求,国际大型银行的业务拓展呈现去复杂性、去同业和去全球化趋势。2019 年末,75 家 G – SIBs 样本银行同业资产余额为7.75 万亿欧元,较 2012 年末下降 13.0%,同业负债余额为 6.68 万亿欧元,2012 年以来的年化增速不足 1%,远低于银行资产 4% 的年化增速。场外衍生品名义本金、第三级资产余额和交易、可供出售证券规模是反映银行业务复杂程度的重要指标。2019 年末,75 家 G-SIBs 样本银行三项指标分别为 555.2 万亿欧元、5144.9 亿欧元和 3.43 万亿欧元,分别较 2012 年下降了 14.8%、 20.1% 和 38.8%。2019 年末,G-SIBs 样本银行的跨境负债规模为 16.6 万亿欧元,仅较 2012 年增长 2.8%。在去 全球化浪潮下,部分国际大型银行逐步收缩为区域性银行,如苏格兰环境银行、劳埃德银行及德克夏银行等。

巴塞尔协议Ⅲ加速金融结构的重塑。巴塞尔协议Ⅲ强化了银行监管要求,客观上造成了不同金融子行业监管强度“失衡”。在更为有利的监管环境下,证券公司、基金公司、养老金及互联网金融公司等非银金融机构得到了快速发展。2010-2019 年,全球 29 个主要经济体银行业资产占金融机构总资产比例由 43.2% 降至 38.1%, 而非银行金融机构占比由 45.9% 升至 49.1%。在 2020 年的市值排名前 10 位中,具有互联网金融背景的科技巨头占据 7 席,这些机构取代传统商业银行地位,成为资本市场的“巨无霸”。从银行业内部结构变化看,巴塞尔协议Ⅲ的实施强化了差异化监管,G-SIBs (D – SIBs)要在资本要求、恢复与处置计划、公司治理等方面面临更高的监管要求,客观上抑制了中小银行的扩张冲动,推动银行业集中度不断提高。2010-2019 年,美国、欧元区、 日本、巴西、俄罗斯前五大银行资产占银行业总资产的比重分别提升了 6.4个、7.2 个、4.9 个、19.5 个 和 18.6个百分点。

巴塞尔协议Ⅲ对间接融资主导的经济体产生的冲击更为明显。巴塞尔协议Ⅲ的核心是对银行杠杆率的管理。新型经济体资本市场发展并不充分,较快经济增速带来的融资需求更多要以银行信贷形式满足。在资本约束下,银行体系呈现出“资本补充—信贷投放—资本补充”的融资循环。巴塞尔协议Ⅲ进一步加剧了上述矛盾,银行业虽然采取了多种措施, 但始终面临较大的资本补充压力。2010—2019 年, 印度银行业年化资产增速达到 14%,而资本充足率没有上升 ;南非银行业资产年化增速达到 9.8%,资本充足率下降了 0.3 个百分点 ;中国面临同样的问题,年化资产增速达到了 18.1%,而资本充足率仅上升了 2.4 个百分点。相反,部分信贷投放压力相对较小的成熟经济体, 资本充足率提升的幅度却较为明显, 比如 2010—2019 年,英国银行业资产年化增速为 -1.5%,资本充足率提升 7.4 个百分点 ;法国银行业资产年化增速为 1.4%,资本充足率提高了 5.8 个百分点。

作为巴塞尔委员会成员国,中国一向积极推动巴塞尔协议Ⅲ的落地。在立法层面,2020 年 10 月发布的《中华人民共和国商业银行法(修改建议稿)》已将巴塞尔协议Ⅲ部分重要监管规则纳入,如系统重要性银行、逆周期资本缓冲等。在行业规范方面,从 2013 年的《商业银行资本管理办法(试行)》到近期发布的《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法(征求意见稿)》《关于建立逆周期资本缓冲机制的通知》《系统重要性银行评估办法》等,都反映出中国在巴塞尔协议Ⅲ实施方面取得了显著进展,中国在部分监管指标的实施标准上还要高于巴塞尔协议Ⅲ的要求,比如杠杆率要求、 最低一级资本要求、内评法和标准法产出下限要求等。应该看到,巴塞尔协议Ⅲ在中国的落地实施,在规范银行业风险管理架构、提升金融机构损失吸收能力的方面发挥了重要作用。

作为间接融资主导的经济体和信贷增速较快的新兴市场国家,中国在实施巴塞尔协议Ⅲ方面仍面临较大挑战。由于信贷的长期刚性增长,银行业资本提升高度依赖分子策略,在经历多轮补充后,银行体系仍面临较大资本补充压力。此外,由于资本市场广度和深度有待提升,中国在满足部分监管政策方面的难度较大。比如总损失吸收能力要求。在此基础上,绝大多数巴塞尔协议Ⅲ的监管政策是基于欧美银行业的问题提出的,部分政策框架并不适用于中国,比如以“信贷 / GDP”作为逆周期资本缓冲锚定变量,资产证券化资本框架和场外衍生品资本监管框架等。当然,由于长期采取较审慎的监管政策,部分对其他国家影响较大的政策对中国的影响较弱,比如内评法和标准法产出下限要求。巴塞尔协议Ⅲ的实施对中国金融业乃至实体经济的平稳运行影响重大。监管机构和商业银行应共同努力在充分发挥自由裁量权的基础上推进巴塞尔协议Ⅲ在中国的稳步实施。

对监管机构而言,应着力优化金融结构,促进传统银行、影子银行和直接融资市场功能的协调发挥,缓解银行信贷投放压力,鼓励有条件的大中型银行进行轻资本转型。优化风险加权资产管理,扩大内部评级法的使用范围,鼓励中资G- SIBs 和 D- SIBs 采用内部评级法计算风险加权资产。将产出下限要求向巴塞尔协议Ⅲ(最终版)的 72.5% 靠拢,提高内评法的资本节约效应。考虑给予“三农、小微、 绿色”信贷及债券更优惠的风险权重安排。加快债券市场开放,丰富投资者类型,重点引入境外非银中长期投资者参与,解决资本工具投资者匮乏的问题。借鉴国际经验,策略性降低部分监管政策的达标成本,比如提高 TLAC 的扣减范围等。在《商业银行法》 中明确 TLAC 工具在处置过程中的损失吸收功能和偿付顺序,为金融机构发行法律次级型合格 TLAC 工具创造有利条件。

对金融机构而言,G- SIBs 要尽早布局合格 TLAC 工具,争取发行成本较低的 TLAC 工具。统筹资本补充方式,在不增加实体经济融资成本的前提下,通过拓展收入来源、强化成本管理实现稳定的内源资本补充机制。探讨通过薪酬工具创新补充资本,如推出高管或员工持股计划。对存量资本工具,应综合统筹币种、期限、税收、 融资成本等因素,提升外源融资效率。提高模型研发能力,降低资产风险密度。剥离资本消耗较高、盈利效率较低的非核心资产。强化 RAROC 考核, 优化资产配置效率。